现行行政诉讼法于1990年10月1日施行24年来首次大修，在立法目的、受案范围、诉讼期限等方面都有重大变化，对税务行政执法、税务行政复议和诉讼都将产生巨大影响，如何采取有效措施应对行政诉讼法修改带来的挑战是当前税务机关一个重要课题。

　　一、新行政诉讼法主要修改内容

　　新行诉法针对长期以来行政诉讼“立案难、审理难和执行难”等问题，在司法实践的基础上集思广益，并吸收了大量的司法解释，由原来的75条扩展到了现在的103条，其中，增加了33条，删除了5条，修改了45条，改动覆盖了行政诉讼的活动全过程。具体来看，主要的改动在以下几个方面：

　　（一）立法目的调整

　　新行政诉讼法第一条修订为：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”，将原来的“正确、及时”改为了“公正、及时”，并增加了“解决行政争议”这一内容，删掉了原法条中“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护”二字。作为行政诉讼法，最重要功能就是监督、救济和止纷。通过司法审判来监督行政机关权力，维护人民群众合法权益，化解矛盾纠纷。行政机关和行政相对人相比，处于绝对强势一方，无须法院来维护行政机关行使职权，而应居中裁判，定争止纷。立法目的调整直接决定了全文制度设计，如诉前调解，合理审查等制度都和立法目的调整相关。

　　（二）受案范围扩大

　　从原来的8项增加到了12项，把行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，以及征地拆迁、社会保障等民众最期待的内容都纳入了可起诉范围内，尽量避免法院借口法律没有明文规定而不予受理，并规定包括“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，使可诉范围不会仅限于人身权和财产权，也包含了公民的其他权利，这无疑是行诉法上的一大进步。

　　（三）立案登记制的确立

　　法院起诉审查内容明确为是否符合起诉条件，要求法院对不能判定情形接受起诉状并出具书面凭证，不予立案的应当出具书面裁定书并告知理由，对于起诉状内容欠缺应进行指导释明并一次性告知补正内容对不符合规定情形可投诉提请上级法院监督改正，对逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一级法院起诉，强化了收到起诉材料后法院的登记、释明等责任，并要求上级法院加强监督，在下级法院不作为时由上级法院亲自受理，通过降低原告方起诉门槛、强化司法审判机关责任的方式，极大地保护了原告方诉权。

　　（四）行政诉讼可调解

　　新行政诉讼法第六十条规定， “行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”同时规定调解应当遵循自愿、合法全责，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。这种修改使法院的处理方式更为多样化，可能更有益于保护当事人的合法权益，促进问题的快速解决，更有助于原被告双方早日达成一致，早日解决纠纷，从而尽量避免法律程序的空转，促进案件的完结，它与“解决行政争议”这一立法目的也是一致的。

　　（五）扩大法院的审查范围

　　依照旧行诉法的规定，法院采用的是合法性审查，只有行政处罚显失公正的，可以判决变更，对于其他种类的行政行为，法院并不审查其行政合理性。这种合法性审查的局限性使法院在解决实际纠纷中的作用受到了很大的限制，影响了行政诉讼的实效。在新《行政诉讼法》中的第70条中，增加了“明显不当”行政行为的撤销，第77条中还规定“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，人民法院可以判决变更。

　　同时，新行政诉讼法第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。意味着行政机关的“红头文件”面临法院的严格审视，并独立决定是否采纳。

　　（六）诉讼期限延长

　　起诉期限从知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出延长到六个月；适用一般审理程序的审理时限一审案件由原来的三个月延长至六个月，二审案件在一般情况下由原来的两个月延长为三个月；被告答辩期限从十日延长到十五日，使行政机关准备答辩，法院审理准备更为充分。

　　（七）诉讼程序、管辖调整

　　对三类诉讼案件如果事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序审理，提高了法院审判和行政机关应诉的效率；诉讼管辖方面，新行诉法规定：“经最高人民法院批准,高级法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。”并规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖。新行诉法引入了集中管辖和提级管辖这两种管辖方式，有利于打破地方保护主义，减少行政力量对审判活动的干预，提高审判的公正性。

　　（八）完善证据制度

　　有关证据制度修改主要是吸收了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关成熟可行的规定，如增加了电子证据一项，明确被告举证制度和逾期举证后果，以及原告举证，法院调取证据制度，证据适用规则，以完善证据制度以促进审判的公正。

　　（九）经复议后案件的被告的确定修改

　　根据原来的行诉法规定，复议机关改变原具体行政行为，将会成为被告。而新行诉法则更改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一改动，有利于促使复议机关认真履行复议职责，注意干预纠错，该撤销的撤销，该变更的变更，提升复议决定撤销原行政决定的比例，从而激活行政复议制度的实施，提升复议制度的成效和公信力。

　　（十）加强司法监督力度

　　强调了行政首长应出庭应诉。新行诉法明文规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。

　　在执行措施上，依照新行诉法规定，在行政机关不履行发生法律效力的判决、裁定、调解书的情况下，将需要处以罚款的对象从原行诉法中的处罚行政机关，修改为处罚行政机关负责人，即“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”。将罚机关单位改为罚单位负责人。同时增加了一款“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”，增加了“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；”同时继续沿用“情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对于解决行政案件执行难有重要意义。

　　二、行政诉讼法新变化对税收法制工作影响

　　（一）税务行政诉讼可能大幅增加

　　有三个原因：一是起诉期限延长到六个月，并且对一些特殊情况，都作了比较明确的规定，使得纳税人有充足的时间准备起诉工作；二是立案登记制的确立。立案登记制放宽了行政诉讼案件受理门槛，涉税行政诉讼立案成功率增加，更多纳税争议可能进入诉讼渠道。三是征管法、行政复议法即将修订，现行征管法第八十八条关于行政争议复议前置条款历来为专家学者和纳税人所诟病，在征管法草案中已取消行政争议缴纳税款和滞纳金才能提起复议的前置条款，降低行政复议门槛，行政复议法的修改也将为纳税人提起行政复议提供更多便利，必然会使更多纳税人选择行政复议解决纳税人争议，如果行政复议不能解决争议，行政诉讼是必然选择，税务机关税务应诉能力面临考验。

　　（二）税收规范性文件将面临更严格审查

　　新行政诉讼法规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。由于税法体系不完善，税收立法层次不高，加上税收工作的专业性和复杂性，目前税务机关很大一部分税收执法要依靠各级税务机关制定的规范性文件，尤其是总局规范性文件。根据2010年7月1日起施行《税收规范性文件制定管理办法》，税务系统从总局到省、市、县四级税务机关都有规范性文件制定权利，从现实来看，部分规范性文件的合法性值得商榷，如是否按规定程序制定，是否有明确的上位法依据，是否通过有效途径公开等要一一审视。

　　（三）涉税行政复议格局将明显变化

　　按照旧行政诉讼法规定，复议机关只有改变原具体行政行为才会成为被告，而复议机关如果维持原具体行政行为，则不会被推上被告席，因此，实践中，复议机关为了不成为被告，普遍选择维持原行政行为，复议委员会成了“维持会”，行政复议制度几乎是形同虚设，有的地方一年的复议案件只有一两件。由于新行政诉讼法规定，无论行政复议机关对涉税行政复议案件是否做出改变，只要该案涉及到诉讼，行政复议机关都要作为被告，共同应诉。这一改动，有利于促使复议机关认真履行复议职责，注意干预纠错，该撤销的撤销，该变更的变更，提升复议决定撤销原行政决定的比例，从而激活行政复议制度的实施，提升复议制度的成效和公信力。

　　（四）税务机关应诉能力面临挑战

　　一方面，新行政诉讼法规定行政机关负责人应出庭应诉，不能出庭也要委托行政机关相应工作人员出庭，因此，在涉税诉讼中，行政机关负责人或工作人员必须要出庭应诉，以往只依靠律师应诉的方式行不通了，税务机关自身必须提高应诉能力。另一方面，新行政诉讼法规定了行政诉讼调解制度，税务机关出庭人员如何把握好涉税行政诉讼调解范围、原则和技巧，及时化解涉税争议，都必须认真思考研究。

　　（五）对税收执法合理性提出更高要求

　　新《行政诉讼法》明显突破了旧行政诉讼法合法性审查的范围，增加了“明显不当”行政行为的撤销，还规定了行政处罚明显不当，或对款额的确定、认定确有错误的法院可以判决变更。这一改变给税务机关合理行政提出了更高要求，涉税争议的焦点可能更多集中到税务行政处理上，如对应纳税额的核定是否合理？定额评定是否公平？采取的核定方式是否科学等等都更有可能成为法庭争议焦点，税务机关不不仅仅考虑税收执法的合法性，更要关注税收执法合理性，是否经得起司法机关检验审视。

　　三、对策与建议

　　（一）加强对新行政诉讼法学习培训

　　一是突出重点，加强对各级国税机关领导干部培训。习近平总书记提出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。尤其是新行政诉讼法规定了行政机关负责人出庭应诉制度，各级领导干部必须高度重视，认真学习领会新行政诉讼法内容，做尊法学法守法用法的模范。二是强化一线税务干部学习培训。一线税务干部是国家税收权力的具体执行者和操作者，自身必须加强新修改行政诉讼法培训，自觉在执法活动中严格遵守新行政诉讼法规定。按照《贵州省行政机关行政应诉办法》（试行）要求，各级行政机关按照谁主管谁应诉，谁主办谁出庭的原则确定应诉机关和出庭人员，每一名税收执法人员都面临出庭应诉的可能，更应加强一线税务干部学习培训，提高应诉能力和应诉技巧。

　　（二）提高税收执法水平

　　提高执法水平是从源头化解争议，减少涉税行政复议诉讼的根本举措。一是规范执法行为。严格执行《贵州省税务行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》以及税务总局即将出台的税务处罚自由裁量权行使规则，做到相似案件相似处理，避免处罚畸轻畸重；建立健全执法全过程记录制度，使执法全过程“有据可查”，最大限度规范税收执法行为；建立重大税收执法行为说明理由制度，对证据采用、裁量幅度、裁量事实和理由在执法文书中进行充分说明，充分保障纳税人知情权，争取纳税人的理解和支持，减少征纳纠纷。二是加强执法权力监督制约。实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；进一步加强巡视、督察内审、督查、监察等方面监督的协调配合，做到各有侧重、资源共享、成果共用；加强执法公开，自觉接受纳税人、新闻媒体、社会公众、人大、政协和司法机关监督。三是发挥好系统法律专业人才作用。要优先把法律专业人才安排到政策法规和重要执法岗位，把好合法性关口，提高执法水平。

　　（三）加强税收规范性文件、内部规章制度制定和管理

　　一是及时清理消化现行税收规范性文件。各级国税机关都要严格《税收规范性文件制定管理办法》要求，全面清理现行税收规范性文件，对违反上位法、违反程序、不恰当加大执法人员风险的规范性文件要立即清理、废止或修改。二是扩大对规范性文件审查范围，不仅要审查其合法性，还应审查其合理性和可操作性，从源头上根除制度性侵权，降低基层税务机关执法风险。三是加强内部规章制度管理。内部管理制度对纳税人没有约束力，但对税务干部有绝对的约束力，税务干部不执行上级管理制度就是失职渎职。近年来，上级税务机关制定的一些“高标准、严要求”内部管理制度，由于没有考虑基层税务干部的执行能力和制度本身科学性、可操作性，加大了一线执法人员的执法风险，部分税务干部因此被司法机关追究判刑，教训十分深刻。国税机关在制定内部管理制度时要谨慎再谨慎，要充分征求基层税务机关税务干部的意见建议，必要时征求行业专家意见，增强内部管理制度的科学性、针对性和可操作性。

　　（四）加强税务机关政策法规机构建设

　　从总局到县区局都设有政策法规部门，但越到基层，政策法规部门力量越弱，部分县区局甚至取消政策法规部门，将其职责合并到征管或风控中心，更无专职从事税收法制工作人员，和总局、省局加强法制机关建设，推动法律专业人才归位工作要求相违背。各级国税机关尤其是基层国说机关迫切需要加强政策法规机构建设，配齐配强税收法制工作人员，要优先把法律专业人才安排到政策法规部门。最近，税务总局正在修订《税务行政复议规则》，拟在税务总局机关和省国税机关成立专门的税务行政复议办公室，统筹、协调、处理税务行政争议。笔者建议在市级国税机关也应成立专门的税务行政复议机构，随着征管法、行政复议法修订，市级国税机关面临更大的行政复议应诉压力，迫切需要加强行政复议、应诉专业化建设，把矛盾化解在基层。

　　总之，新行政诉讼法修订对税务机关来说既是挑战，同时也是机遇，税务机关应以贯彻新行政诉讼法为契机，按照十八届四中全会关于全面推进依法治国方略的总体部署，不断规范自身执法行为，提升执法能力，全面推进法治国税建设。

文章来源：中国税务网