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“15%溢价率红线后，地王争夺战将成为历史。控制了‘面包’价格这么久，终于要全面控制‘面粉’价格了。”在房地产行业工作多年的张虹感叹道。

2021年8月29日，深圳发布的2021年第二批住宅用地集中出让公告宣布，土地溢价率上限由45%统一调整为15%，土地溢价率上限将发生动摇。

此前，8月26日，广州市公共资源交易中心也宣布集中出让48宗住宅用地使用权，挂牌地价最高溢价率不超过15%，地价最高的海珠将台路地块溢价率限定为9%。同一天，杭州发布的第二批住宅用地集中出让公告也明确，一般地块溢价率上限调整为15%，“竞质”试点地块溢价率上限由10%调整为5%。

据悉，天津、青岛、成都、合肥等地也发布了第二批集中供地的细则。新一轮土地供应体系正在形成，整个土地市场将迎来新的洗牌。

据透露，自然资源部曾于2021年8月召开闭门会议，明确第二批核心城市土地出让政策调整，规定单宗住宅用地溢价率不得超过15%，不得通过提高起始价调整溢价率。

15%溢价率红线后，房价会降吗？土地财政将何去何从？

拍过去和疯狂溢价

1987年底，第一次全国土地拍卖在深圳举行。这是内地首次以公开拍卖方式有偿出让国有土地使用权。也是中国土地拍卖的开始，也是中国三十多年房地产市场化的开始。

多年后，著名房地产开发商王石在1987年末的自传中这样评价这次拍卖:中国房地产发展最基本的基石就这样奠定了。这一锤打破了中国土地使用制度的历史，直接促成了宪法的修改，堪称中国房地产的“第一拍”。

值得注意的是，当时综合参考的对象是香港。

此前，1986年12月，一份题为《香港深圳房地产改革考察报告》送到了深圳领导的办公桌上。

这份报告全面介绍香港的土地拍卖制度。报道写道:“香港政府已将香港所有土地归还政府。在整体规划和初步开发的基础上，采取了高地价政策，通过政策和公开拍卖为港府获取了巨额收入。香港政府通过供应和拍卖规划土地，有效控制了整个城市的建设和基础设施的规模，刺激和带动了金融、股市和香港整体经济的发展。”

同样在1986年，《中华人民共和国土地管理法》颁布，同年8月国家土地管理局正式成立。关于土地使用权有偿出让，国家土地管理局于1987年11月正式向国务院提交了试点报告，公布了包括深圳、上海、天津、广州、厦门在内的试点城市。

经济特区深圳是第一个实施这项政策的。在第一次出手之前，深圳已经观察并熟悉了香港的土地拍卖。当时要拍卖的编号为H409-4的地块靠近深圳水库，面积为8588平方米。规划为居住用地，使用年限50年。

首场拍卖现场，除了44家竞标企业的代表，还有来自全国17个城市的市长。

整个拍卖过程持续17分钟，深圳首拍以超过底价300多万元和525万元的总价成交，土地均价611元/平方米。

此后，拍地模式迅速在全国推广开来。之后，国内多个城市土地拍卖高溢价率的现象屡见不鲜。2010年，合肥E1002地块溢价率高达325%。2016年，经过56轮报价，杭州萧山23号地块溢价率达到323%；25号地块溢价率达到325%。

直到2021年，高溢价地块依然常见。2021年4月，广东佛山，经过111轮“激战”，华润置地最终以总价64.5亿元、溢价率106%拿下陈村地块。

苏州一场土地拍卖。图/中国新闻图片网苏州的一场土地拍卖。图/中国新闻图片网

“面粉”和“面包”

在大基建如火如荼的时代，土地拍卖政策让这个快速发展的中国城市受益匪浅。此后30多年，土地收入成为城市建设资金的主要来源。

2020年，国有土地使用权出让收入8.4万亿元，同比增长15.9%。当年，全国有14个城市土地出让收入超过1000亿元。这些城市中，很多都超过100%依赖土地出让收入。2019年，全国50个主要城市土地出让收入达4.16万亿元，占税收的120%，12个城市土地财政依存度超过100%。土地收入是地方政府的重要财政支柱。

中国人民大学经济学院院长刘守英曾对媒体表示，迅速膨胀的土地财政帮助政府以前所未有的速度积累原始资本。同时，卖地收入支持了中国数百个城市的基础设施建设，有力地促进了中国的经济发展、城市化和工业化。

近年来城市建设备受赞誉的新一线城市杭州，2020年土地出让收入2574亿，财政对土地的依赖度高达122.96%。仅2020年6月，杭州住宅用地拍卖平均溢价率就高达21.37%。

但是，“面粉”的价格往往决定了“面包”的定价。

比如2014年，龙光地产以25000元/平方米的楼面价拿下深圳龙华一地块，远高于当时周边房价水平。此后，招商、华侨城、金茂等开发商也纷纷入驻龙华，拿的地楼面价大多远高于当时周边的房子。此后，龙华房价持续上涨。

直到2021年，高溢价土地仍将是许多城市房地产市场的“强心针”。

2016年10月，佛山开始在限购区域实施土地拍卖限价。然而，2020年4月，佛山开始大规模取消土地拍卖限价。

2020年，佛山出让商业用地110宗，总收入1243.83亿元，同比增长70.01%。

据统计，2021年1-3月，佛山共网签商品房321.35万平方米，同比上涨94.8%，累计网签套数达28660套，同比上涨93%。一季度总成交额达563.55亿元，创近五年新高，同比上涨122.6%。

土地财政的最终结局？

房价上涨，财政对土地的依赖，似乎是必须解决的时刻。

据透露，2021年8月自然资源部召开闭门会议，明确要求调整第二批核心城市土地出让政策，规定单宗住宅用地溢价率不得超过15%，不得通过提高起拍价调整溢价率。

易居研究院首席研究员严跃进对《中国新闻周刊》表示，深圳等城市的相关政策进一步体现了房地产限价政策持续从紧、从严。以前国内很多城市都有各种限价政策，但深圳等城市明显不符合现有限价政策，在现有基础上进一步降低价格线，目的是进一步促进价格稳定。

多方分析认为，15%的土地溢价率除了抑制房价过快上涨外，也在迫使地方政府逐步走出对土地财政的严重依赖。

广东省住房政策研究院首席分析师李对《中国新闻周刊》表示，多年来，中国很多城市通过建设新房来扩大城市边界，这个过程已经走到了尽头。很多城市在实施土地空规划后，会控制建设用地规模。“在这种情况下，城市发展依靠新增低成本土地供应卖房是不可持续的”。

早在2018年，时任中国城市规划设计研究院院长的杨保军就表示，城市快速扩张是一种“非常态”，中国大规模城市扩张的“高潮”已经过去，未来城市更新将是“常态”。

刘守英也对媒体表示，随着城镇化速度的下降和“土地换发展”模式诸多潜在问题的不断暴露，土地作为经济增长引擎的功能将不再延续，新一轮的土地管理制度应与中国经济发展阶段的转变相适应。

2021年6月，财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行联合下发通知，将自然资源部门征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入全部划转税务部门征收。

这是继地方拍卖设定溢价率红线之外，今年又一个与土地财政相关的重磅消息。金融末日可能已经到来。