根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定：

“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

在实践中，各级地方政府为了推动当地经济发展，在招商引资过程中，给与企业一些涉及税收优惠的承诺，有的还会写入同企业签订的招商落户协议中。

站在企业的角度，对于政府给与的承诺，通常会作为投资考量的重要基础依据，对项目的收益情况进行商业综合判断。

站在一般人或者商业的角度，甚至可以认为企业在签订此类协议时，是秉持着善意，对政府给予充分的信任，通过项目投资获得商业回报，同时也促进地方经济发展，似乎于公于私都具有积极意义。

但是，这种协议是否当然有效？如果无效，一旦发生争议，是否能按企业同政府洽谈时对承诺的理解，依据合同，通过诉讼获得充分的救济？我们通过一则案例，看看应该如何理解这几个问题。

案例背景

2016年2月，投资人同某乡政府经过洽谈对接，签订了《合伙企业设立项目合同书》，约定投资人在当地设立A企业（有限合伙）。乡政府在协议中，涉及税收优惠的承诺包括：

第三条第一款：甲方保证乙方在2016年5月前享受有关税收待遇；乙方在甲方地区实行核定征收，核定征收的实际税率为8.815％，此税负已含个人所得税，合伙企业在完税后若分配利润给合伙股东，不再二次征税。除自行承担企业注销时，税务指定的会计师事务所出具清算鉴证报告所需咨询服务费用外，不再产生其他相关税费。

第三条第七款：在国家现有法律法规政策及相关税收核定政策不变的前提下，甲方承诺自双方签订本合同之日起，在乙方合伙企业在甲方所在地注册的营业期限或合伙期限内，乙方在甲方所在地经营和开展业务，享受现有的8.815％综合税负不变。

2016年4月，A企业分两次向乡政府所在地的县税务局申报并依法缴纳各类税款1146000元和2850250元。同月，乡政府向A企业的法定代表人转付293950元。

2019年12月，因发生纠纷，A企业以乡政府没有权利签订有关税收优惠协议，《合伙企业设立项目合同书》无效为由，申请乡政府退回税款3996250元及赔偿应退回税费的银行同期存款利息。

一审裁判情况（A企业败诉） 

针对A企业的诉讼请求，乡政府向法院提出的答辩观点主要包括：

1、《合伙企业设立项目合同书》系行政服务合同，该合同并没有约定税收优惠条件，合同具有合法性。经咨询税务部门，综合税率是8.815％。所以，为了让客商放心，在招商服务合同上，将税率在合同上注明了。考虑到税率法定原则，乡政府在合同第四条第一项同时注明乙方依照法律法规纳税，按时缴交。合同签订后，A企业也顺利设立，并正常经营。

2016年4月份，A企业根据自己的经营情况，共计完成42000000元营业收入（此据该公司自己所报），主动向税务机关申报纳税。税务机关经过核定，根据国家调整后的综合税率9.515％，向其征收税款3996250元，A企业主动将上述税款缴纳入库。A企业的纳税行为，与乡政府没有法律上的因果关系，是A企业自行经营中履行纳税义务的结果。

乡政府作为地方人民政府，没有追缴税款的职责，也没有口头或书面通知过A企业缴交税款。

2、A企业上述税款是其自己申报，不是预缴税款。A企业申报缴纳税款，是依法履行纳税义务，所有税款缴纳税务机关后均上缴国库，乡政府并没有收取A企业的税款。A企业缴纳的税款是否符合退税的条件，只能依据税法的有关规定依法办理，乡政府并没有这方面的职权，无权超越自己的职权和范围受理A企业的退税申请。

经审理，双方争议焦点包括：

第一点：双方在《合伙企业设立项目合同书》中关于税率的约定是否存在无效情形。

第二点：乡政府是否有责任退回A企业已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息。

关于第一点，法院认为该约定无效，主要理由是：

1、《合伙企业设立项目合同书》从其内容来看，系同乡政府利用行政职权为A企业提供各项政策优惠和协调帮助的招商引资协议，应当属于行政协议。

2、《合伙企业设立项目合同书》是乡政府与A企业在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发［2015］25号）发布之后签订，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》的规定，乡政府不得擅自作出减免税收的决定或约定。

3、2016年4月A企业按照税收法律、行政法规等，实际综合税率为9.5149％，《合伙企业设立项目合同书》约定纳税综合税率为8.815％，故该约定违反法律法规的强制性规定而无效。

关于第二点，法院认为乡政府无责任亦无义务退回A企业已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息，主要理由包括：

1、我国的税收征收管理部门是税务部门而非地方各级人民政府，纳税人缴纳的税款，是由税务部门进行征收，所以不存在纳税人向地方政府缴纳税款的问题。

2、按照我国财政体制，对于乡镇一级收入划分，主要以财政结算方式分配，即通过县级政府的部门预算分配镇的收入，乡镇政府的财政收入额和税收并不具有一一对应的关系。因此，税款3996250元归同乡政府的财政收入的意见，不予采信。

3、纳税人办理纳税申报、缴纳税款是其法定义务。A企业如果认为其在2016年4月向税务机关申报并依法缴纳各类税款3996250元属多缴纳的税款，其应当在法定期限内向税务机关申请退税。乡政府无责任亦无义务退回A企业已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息。

据此，一审法院判决《合伙企业设立项目合同书》中第三条第一款和第七款中关于税率的约定无效，但驳回A企业关于请求乡政府退回税款及赔偿应退回税费的银行同期存款利息的诉讼请求。A企业一审实际败诉。

二审裁判情况（A企业败诉）

二审法院认为：

1、根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条、第五条的规定，各级地方税务局为税收的征管机构。乡政府作为基层乡镇人民政府不具有税收征管的法定职能，更不具有设定税率、减税、免税、退税等税收管理职权。因此，《合伙企业设立项目合同书》约定承诺综合税率为8.815％的条款，当属无效。 

2、A企业作为经营性企业，其根据自身经营情况向企业所在的地税务局机关申报和缴纳税款，是其应当履行的法定义务。《合伙企业设立项目合同书》约定的税收优惠税率条款无效，并不会影响A企业作为纳税人所依法享有权利和应当履行的义务。A企业以上述合同条款无效，要求乡政府退回其向县税务局缴纳的税款，没有事实和法律依据。如果A企业认为其多缴纳了税款或者错缴了税款，可以依法向县税务局申请退回。

总结

由上述案例和两级法院的裁判意见可以看出，企业同地方政府签订的行政协议中涉及税收优惠的条款，如果违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，即超越职权做出的税收优惠承诺，会被法院认定为无效。

根据《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）的要求，“除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。”

通过案例裁判还可以看出，虽然通过起诉合同无效，实现双方各自返还已获取利益，是民事争议的诉讼思路之一。然而在行政协议的诉讼中，虽然“对行政协议是否具有无效情形的判断，在优先适用行政法律规范的同时，还应当适用民事法律规范。”，但纳税人的纳税义务来自于税收法律法规的规定，而非行政协议本身。所以即便合同条款被确认为无效，并不意味着企业可以获得已缴纳税款的返还。因此企业难以通过诉讼确认合同无效，来实现返还已缴纳税款的目的。即使企业因各种原因对缴纳税款的数额有异议，也只能通过税收行政管理的救济渠道来进行救济。

因此在投资项目中，企业同地方政府签订招商引资协议，涉及税收优惠条款的，我们建议注意以下几点：

1、了解地方政府是否具备制定相应税收优惠政策的职权。从税收征管的角度对税收优惠政策落地的可能性和路径进行合规性评估。在项目实施过程中，随时了解相关税收征管政策变化对优惠政策效力的影响。

2、厘清项目投资中的两个重要关系，一是企业同地方政府的招商引资关系，二是企业同税务部门的税收征管关系。前者的权利义务可以通过投资协议来明确，对于履行中的争议，可以通过同签订协议政府的行政协议诉讼来解决，维护权利。但后者的权利义务，是通过税收法律、行政法规来确定的，如果发生争议，可以通过同税务部门的行政复议、行政诉讼等程序来救济。因此涉及上述两个角度的项目合规风险和投资回报分析，应分别进行评估，不能混为一谈。

3、投资项目本身应具备基本的商业实质。项目不论是作为企业大产业链的一环，还是独立运行的业务单元，都应在经济层面，对企业的利润带来实质的贡献。如果仅仅是看重地方政府的税收优惠承诺，项目本身不具备实质的盈利能力，那么有可能因为税收优惠条款的无效，无法全面实现投资人的投资目的，甚至带来纠纷甚至违法风险。